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Políticas e Instituciones Sólidas para la Transformación Económica

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presentó el 18 de septiembre su nuevo estudio ¿Cómo Repensar el Desarrollo Productivo? Políticas e Instituciones Sólidas para la Transformación Económica. El estudio plantea… El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presentó...

22 de septiembre, 2014

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El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) presentó el 18 de septiembre su nuevo estudio ¿Cómo Repensar el Desarrollo Productivo? Políticas e Instituciones Sólidas para la Transformación Económica. El estudio plantea cuándo y cómo pueden intervenir los gobiernos en la economía para incrementar la productividad minimizando, al mismo tiempo, los riesgos de repetir los errores del pasado.

Los expertos del BID estudiaron políticas industriales implementadas en todo el mundo, tanto exitosas como fallidas, a fin de forjar un marco de análisis práctico y con visión de futuro que ayude a las autoridades a encontrar la combinación apropiada de políticas de desarrollo productivo, tomando en cuenta las realidades de cada país.

Principales Resultados:

América Latina y el Caribe representa alrededor del 8.5% del producto interno bruto (PIB) mundial y un porcentaje similar de la población del planeta.

En las últimas tres décadas la región ha crecido, ha logrado reducir la pobreza y ha sido capaz de elevar el ingreso de sus ciudadanos hasta los US$13.000 ajustados según la paridad del poder adquisitivo (PPA)

El país típico de la región tiene un ingreso per cápita un 25% superior al del país típico en el mundo, pero un 80% inferior al ingreso per cápita de un país desarrollado como Estados Unidos.

La región no ha logrado cerrar la brecha de bienestar que le separa de los países más desarrollados.

Los análisis del BID sistemáticamente han identificado el insuficiente crecimiento de la productividad de América Latina y el Caribe como la principal causa de este rezago relativo.

El gran déficit de productividad de la región sugiere un objetivo de política primordial, a saber: establecer las condiciones para mejorar la productividad con el fin de alcanzar el ritmo de otros países con mejores resultados.

Marco conceptual para las políticas de desarrollo productivo:

Este marco conceptual se basa en dos dimensiones:

La primera tiene que ver con su alcance. Se pueden centrar en sectores específicos (políticas verticales). O pueden tener una base amplia y no pretender beneficiar a ninguna industria en particular (políticas horizontales)
La segunda se relaciona con el tipo de intervención. El apoyo puede adoptar la forma de insumos públicos o bienes públicos que el Estado puede proporcionar con el fin de mejorar la competitividad del sector privado, como las mejoras generales en infraestructura o la protección de los derechos de propiedad. también puede asumir la forma de intervenciones de mercado —como los subsidios, las exoneraciones fiscales o los aranceles— que afectan a los incentivos de los actores privados, y de este modo influyen en su conducta.

Estas dos dimensiones se pueden combinar en una matriz de 2×2, que divide el universo de políticas de desarrollo productivo en cuatro cuadrantes:

Bienes públicos horizontales. Incluye intervenciones que garantizan el respeto de los derechos de propiedad, los esfuerzos para mejorar la calidad de la educación o la calidad general de la infraestructura, así como también medidas para racionalizar los pasos y los costos que conlleva iniciar un negocio.

Estas políticas son muy importantes y contienen desafíos considerables, por lo que resultan menos polémicas y por lo tanto, es menos necesario repensarlas.

Intervenciones de mercado horizontales. Estas intervenciones no pretenden favorecer sectores específicos sino promover ciertas actividades. Algunos ejemplos son las exoneraciones fiscales para atraer inversiones extranjeras, los subsidios para formación laboral y para inversión en maquinaria, o los créditos subsidiados a pequeñas y medianas empresas (PyME)

Cuando se analizan los méritos de las intervenciones de política en este cuadrante —ya se trate de subsidios al crédito, exoneraciones fiscales, créditos subsidiados u otros tipos— la clave consiste en identificar la falla de mercado (si esta existe) que justifica la intervención, y adecuar los instrumentos de política para abordar con la mayor precisión posible la falla de mercado identificada.

Bienes públicos verticales. Abarca los bienes públicos proporcionados o dispuestos por el Estado, que generan beneficios para sectores específicos; como los controles fitosanitarios, la promoción del turismo desde el exterior, la creación de carreras universitarias específicas para atraer cierto tipo de inversiones, la investigación de los organismos públicos para crear nuevas variedades más productivas de cultivos, o la coordinación de aspectos cruciales de la logística para facilitar la exportación de ciertos productos, como la logística de la cadena de frío para permitir la exportación de ciertas frutas y hortalizas.

Es importante asegurarse de que el proceso de selección de los sectores beneficiados se base en un análisis en profundidad de los desafíos y oportunidades de los sectores, y esté fundamentalmente libre de interferencias políticas y de intereses creados de los sectores implicados.

Intervenciones de mercado verticales. Las intervenciones de este cuadrante (subsidios, protección, producción estatal o crédito dirigido a sectores específicos) son las que más han contribuido a la mala reputación de las políticas industriales. Por eso, las políticas de este cuadrante deberían aplicarse con mucho cuidado.

Para que las intervenciones estén justificadas, se tiene que demostrar que los beneficios para la sociedad son superiores a los costos. Estas intervenciones implican que los gobiernos hagan apuestas para desarrollar un conjunto específico de industrias, muchas veces a partir de la nada, mediante una combinación de políticas agresivas de intervención de mercado para impulsar esos sectores. Por este motivo, requieren un mecanismo institucional probado que asegure la competencia y la transparencia en la toma de decisiones.

En general una política de desarrollo productivo debería ser sometida a tres pruebas:

¿Está justificada por una falla de mercado?
¿La solución de las políticas es la correcta para el problema?
¿Son suficientes las capacidades institucionales existentes para implementarla de manera adecuada?

Políticas sólidas en áreas clave:

1. Invirtiendo en ideas: políticas de estímulo a la innovación.

La evidencia más reciente en el caso de Estados Unidos muestra que la inversión en I+D explica alrededor del 40% del aumento de la productividad observado desde la Segunda Guerra Mundial.

La intensidad de la inversión en I+D en América Latina y el Caribe es sistemáticamente inferior a la de los países desarrollados.

Los países con los mejores resultados del mundo son precisamente aquellos que han logrado converger con otros países desarrollados a lo largo de los últimos 20 o 30 años: Israel (4,3%), Finlandia (3,9%) y Corea del Sur (3,7%)

En los países con los mejores resultados, el sector privado financia una parte importante del esfuerzo de I+D.

Mientras que en los países desarrollados la inversión empresarial en I+D corresponde a más del 60% de la inversión nacional, en América Latina y el Caribe esta cifra es inferior al 35%.

En promedio sólo hay 1.1 investigadores por cada 1,000 trabajadores en la región, ocho veces menos que en el típico país de la OCDE.

Qué funciona en materia de políticas públicas de innovación:

Un consenso público-privado de largo plazo sobre la importancia de mantener el apoyo público y de actualizar constantemente las políticas de innovación
En los inicios del proceso de convergencia la política de innovación se focaliza en la adopción de tecnología extranjera, la generación de infraestructura de investigación y el fomento del capital humano.
Esto va de la mano con el apoyo a la investigación aplicada en sectores o tecnologías clave, en conjunto con una protección inicial más bien débil de los derechos de propiedad intelectual.
Un esfuerzo gradual pero permanente para mejorar las condiciones arco (estabilización macro, apertura del comercio, balance fiscal competencia, regulación, y otros similares) en forma de medidas que no resultan muy diferentes de las recomendadas por el Consenso de Washington.
Las reformas centradas en las condiciones marco fueron acompañadas simultáneamente por un apoyo creciente a las inversiones en ciencia y tecnología, así como también en innovación empresarial, lo cual permitió un constante desplazamiento de recursos hacia los sectores más dinámicos.
La puesta en funcionamiento de una vasta batería de instrumentos de políticas enfocados cada vez más en la generación de externalidades; tales como las transferencias presupuestales directas a institutos tecnológicos públicos, los esquemas de incentivos fiscales para la innovación empresarial, el financiamiento de programas de investigación orientados por misión, y el uso de la compra pública.
Un continuo énfasis en la creación de capacidades institucionales de implementación, de monitoreo y evaluación, generando un aprendizaje que progresivamente permitió la puesta en marcha de políticas cada vez más complejas y focalizadas.

2. Nacimiento y crecimiento de empresas de alta productividad

La región es muy heterogénea. Argentina, Bolivia, Guatemala y Mexico crean menos de una nueva empresa formal por cada 1,000 personas en edad laboral cada ano, mientras que Colombia y Perú crean aproximadamente dos nuevas empresas por cada 1,000 personas en edad laboral, y han logrado grandes progresos, al igual que Chile, que se acerca al nivel medio de la OCDE.

Cuando se trata de políticas de apoyo a la iniciativa emprendedora, los responsables de las políticas deben ser sumamente cuidadosos: sin un buen diagnóstico de las fallas de mercado pertinentes, puede que los gobiernos acaben regalando dinero para proyectos con escaso valor social.

Algunos de los problemas que pueden explicar la falta de buenos proyectos son los siguientes:

Mezcla inadecuada de talentos
Falta de inversiones en capacidades especificas del sector.
Escasa comprensión de la demanda y de los mercados globales
Bienes públicos específicos de la industria y externalidades de aglomeración
Salarios e ingresos tributarios más altos
Los costos para iniciar una empresa
Impuestos excesivos
Un excesivo estigma de fracaso
Limitaciones para el financiamiento de nuevas empresas

Políticas según la etapa de desarrollo de la empresa:

Entrada: Incubadoras y capacitación; reducción de las barreras regulatorias para iniciar una empresa o reducción tributaria específica para las empresas jóvenes; fomento de la IED como fuente de efectos de arrastre; adquisiciones públicas amigables con las nuevas firmas; financiamiento semilla, mejorar ecosistema primera etapa; y capital de riesgo público.
Crecimiento: Aceleradoras; profesionalismo de las empresas familiares; transición de la gestión; desarrollo de fondos más grandes y capital de inversión; fomento del financiamiento bancario para firmas de gran crecimiento y alta tecnología; y garantías especiales de crédito.
Salida: Campaña contra el estigma del fracaso; Resolución de quiebras; mercado de adquisiciones; e impuesto a las ganancias de capital.

3. Más allá del aula: formación para la producción

La evidencia indica que los países exitosos en este ámbito han sabido cómo transformar la inversión en educación y capacitación en una fuerza laboral con niveles adecuados de habilidades relevantes para el desarrollo productivo.

Los países de América Latina parecen haber asumido sencillamente que una población con más años de estudios es sinónimo de una población mejor formada.

La fuerza laboral en América Latina es deficiente en conocimientos básicos y carece de otras competencias o habilidades que el sector productivo necesita para funcionar competitivamente, y para innovar y crecer.

Cinco mensajes clave para la Región:

Los países de la región deben adaptar sus objetivos.
El proceso de acumulación de capital humano es permanente, y la educación y el sistema de capacitación deben responder a esta realidad.
La adquisición de habilidades y/o capacidades relevantes deben ser la piedra angular de la educación y la capacitación para los sistemas laborales.
No hay un único modelo de educación y capacitación para el trabajo, pero la participación activa del sector productivo es indispensable para mejorar la pertinencia y la calidad.
Las reformas que conducen a mejoras sostenibles requieren una visión de mediano a largo plazo que no esté sujeta a los ciclos políticos. Sin embargo, las políticas correctivas pueden contribuir a zanjar brechas específicas en capital humano en sectores productivos estratégicos.

4. Dar crédito a la productividad.

La pequeñez de los mercados de crédito en los países de América Latina también se debe a distorsiones y cuellos de botella en la oferta de crédito, lo que, a su vez, explica las elevadas y heterogéneas tasas de préstamos.

El promedio de las tasas reales de interés de los préstamos de alrededor de 8% es mucho más alto que en la mayoría de las regiones en desarrollo.

El proceso de desarrollo financiero para apoyar la productividad requiere políticas específicamente diseñadas para aliviar las fallas de mercado:

Entre los Bienes públicos que pueden mejorar la productividad mediante un mejor acceso al financiamiento están: la fijación de reglas de juego transparentes y verificables para la supervisión y regulación de los mercados financieros; bajar las barreras para ingresar en los mercados financieros; reducir las asimetrías que distorsionan la asignación de capital o provocan racionamiento del crédito; y establecer (o mejorar) las bases legales de los registros de crédito, las transacciones seguras, los registros catastrales, los registros de propiedades muebles y las leyes de quiebra.
Las intervenciones de mercado son políticas que intentan contrarrestar las fallas de mercado alterando las condiciones de mercado bajo las cuales se puede obtener financiamiento. Algunas de estas políticas son híbridas, y mezclan la participación pública y privada para proporcionar garantías y financiamiento: las garantías del crédito públicas, otorgamiento de préstamos subsidiados, etc.

5. Más que la suma de las partes: políticas de clúster

Programas de desarrollo de clústers. Suelen centrarse en ámbitos subnacionales, donde tienden a aglomerarse las empresas que se dedican a actividades productivas especializadas. Su desafío consiste en eliminar o compensar los obstáculos de coordinación entre empresas en estos ámbitos con el fin de garantizar la provisión de los insumos públicos necesarios para la producción y para contribuir a internalizar dentro del clúster las externalidades de transferencia de conocimientos requeridas para la mejora de los productos y procesos.

Los programas de cadenas de valor. Los vínculos entre las empresas tienden a ser verticales y horizontales, y las firmas llevan a cabo diversas funciones en diversos segmentos de la cadena. El conflicto y la cooperación entre empresas normalmente surgen, por ejemplo, a propósito del precio que los compradores pagan a los proveedores, o a propósito de la definición y del cumplimiento de normas de calidad y sanitarias comunes. Existen marcadas asimetrías de gobernanza y de poder que suelen predominar cuando los grandes compradores y las empresas principales trabajan juntas con un amplio grupo de proveedores o clientes pequeños.

Lecciones de política que pueden contribuir a mejorar el diseño de dichos programas:

Fuerte participación del sector privado
Los programas son útiles para apoyar maneras pragmáticas de coordinar las intervenciones microeconómicas
Funcionan mejor cuando son flexibles, y se adaptan a las necesidades y realidad locales
Los gobiernos centrales tienen que garantizar su consistencia y su regulación con el fin de evitar una “carrera cuesta abajo”, por la cual las regiones compiten con otras ofreciendo beneficios con un alto costo fiscal o que distorsionan el mercado.
Crear las condiciones a nivel local para una creciente colaboración privado-privada, público-privada y público-pública.
Planificación estratégica participativa a nivel del clúster.
Las evaluaciones de impacto rigurosas son viables y deberían convertirse en parte de una práctica estándar para fomentar procesos necesarios y permanentes de experimentación y aprendizaje de las políticas.

Principales Resultados de la ENOE para agosto de 2014

58.19% de la población de 14 años y más en el país es económicamente activa (tasa de participación).
Esta cifra es menor a la observada en el mismo mes de 2013, cuando se ubicó en 59.30 por ciento.
De la Población Económicamente Activa (PEA), 94.82% estuvo ocupada en el mes de referencia; sin embargo, a su interior se manifiesta un subuniverso de casos que declaró tener necesidad y disponibilidad para trabajar más horas, razón por la cual a este subconjunto se le denomina subocupados.
En agosto, éstos representaron 7.6% de la población ocupada; datos desestacionalizados reportan que la subocupación se redujo en (-)0.53 puntos porcentuales con relación a la de julio pasado.
Con series desestacionalizadas, en el octavo mes de 2014 la tasa de desocupación (TD) a nivel nacional fue de 4.87% respecto a la PEA, tasa inferior a la del mes previo (5.16%).
La comparación anual muestra que la tasa de desocupación fue similar en agosto de 2014 frente al mismo mes de un año antes (5.18% vs 5.17%) y que la de subocupación disminuyó en igual periodo (7.6% vs 8.9%).

Fuentes:

Banco Interamericano de Desarrollo (2014). ¿Cómo repensar el desarrollo productivo?: Políticas e instituciones sólidas para la transformación económica / editado por Gustavo Crespi, Eduardo Fernández-Arias, Ernesto Stein.

INEGI (sep 2014). Indicadores oportunos de ocupación y empleo. Cifras preliminares durante agosto de 2014. Boletín de prensa núm. 407/14. 22 de septiembre de 2014.

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