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base cero

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Subsidiar la improductividad

La elaboración y eventual aprobación del presupuesto de egresos del gobierno federal para el próximo año, partiendo de la estrategia denominada “base cero” es, sin duda, una extraordinaria oportunidad para rediseñar y eficientar el gasto gubernamental.

La caída en los precios por la venta del petróleo implica un muy duro golpe a las finanzas nacionales, dependientes en su gran mayoría de ese ingreso, de tal suerte que esto obliga al gobierno a tener que replantear sus egresos.

El concepto de partir de cero parece en principio una definición correcta y responsable, sin omitir que tampoco existe otra alternativa y que por ello resulta una ponderación obligada por las circunstancias.

Sin embargo, ese criterio debe considerar elementos que favorezcan la productividad; no sólo se trata de hacer más con menos, sino que en esa dinámica la inversión oficial sea redituable.

Porque en las condiciones actuales, el gobierno no sólo necesita obtener más recursos por la vía impositiva para poder cumplir con sus compromisos y programas, sino que también tiene que hacer que estos se conviertan en factores de desarrollo.

La mejor forma de lograr que una economía crezca es a través de sus emprendedores y ese ha sido el problema de nuestro país; los pronósticos de crecimiento han fallado y se han tenido que modificar a la baja cada trimestre, no por los factores externos como plantea la Secretaría de Hacienda.

No hay crecimiento porque la inversión privada está en pausa, pues el gobierno no genera el ambiente propicio para ello, e incluso se convierte en un freno debido a sus políticas fiscales.

En nuestro país, la tendencia ha sido que la autoridad federal subsidia la improductividad, en un contraste entre sus políticas asistencialistas y contribuciones a los sectores que no los necesitan de manera primordial.

Cuando hablamos de políticas asistencialistas, hay que excluir a las que se refieren al combate a la pobreza, al menos en su definición social, en cuanto a los recursos que se destinan para cobijar a los más desprotegidos.

Nos referimos a las que se aplican para fomentar actividades productivas. Hay una gran diferencia entre las dádivas, que no son un acto de generosidad, y los recursos para que los sectores vulnerables tengan herramientas para salir de esa pobreza.

El costo de subsidiar la improductividad es la mejor definición de una política populista neoliberal, con ingredientes de corte electoral que al final de cuentas ha sido una tendencia comprobada para el estancamiento.

En función de la situación, los recortes presupuestales, además de los que se presumen como elementales -nos referimos, por supuesto, al costo del mantenimiento del aparato burocrático- tendrán que enfocarse en no debilitar la cobertura básica gubernamental, la que corresponde a sectores como los de educación, salud e infraestructura básica, que son preceptos esenciales de su responsabilidad y que son los que la sociedad percibe de forma mas directa.

En contraste, por ejemplo, los apoyos que se destinan al fomento de la producción agropecuaria e industrial están diseñados, en el primer caso, en apoyo de los medianos y grandes productores.

Sus mecanismos limitan considerablemente los incentivos para los pequeños agricultores y ganaderos; de esta forma jamás podrán acceder a un mejor y mayor nivel.

En el campo, los apoyos están divididos en dos grandes rubros, los asistencialistas, que únicamente son paliativos para la sobrevivencia, pero que no generan condiciones de crecimiento y los que se orientan a las que ya son grandes empresas.

En el tema de la industria, la situación es todavía peor porque en ese apartado, los apoyos existentes para la pequeña industria son muy poco accesibles, lo que hace que el acceso a los mimos sea muy limitado.

En este contrasentido, lo que se observa es que no existe una auténtica política de fomento empresarial que permita que las PYMES cuenten con el respaldo necesario.

Dicho en forma lisa y llana, los recursos federales que se destinan a las actividades productivas están mal encauzados; los subsidios, como ya apuntábamos, están orientados a grupos privilegiados.

El enfoque necesariamente debe comprender que la inversión federal destinada a las actividades productivas, se convierta realmente en un motor para el desarrollo, no sólo para cobrar más impuestos.

También, porque en una dinámica económica eficiente, considerando la aportación gubernamental, el combate a la pobreza se ataca desde dos frentes y eso por definición limita la carga que pesa sobre el gobierno.

Por lo tanto, el gran reto en la elaboración del proyecto de presupuesto de egresos de la federación no está únicamente en el ahorro, sino en que el recurso disponible no se desperdicie en conceptos intrascendentes.

Fecha: 
Martes, 28 de Julio 2015 - 17:30
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El acuerdo nuclear con Irán. Resultados de la primera licitación de campos petroleros. Probables cambios en el gabinete de Mancera

Esta tarde me acompañan Viridiana Ríos y Luis Miguel González y comentamos: el acuerdo nuclear entre Irán, EEUU, Rusia, China, Francia, Reino Unido y Alemania; el presupuesto federal 2016 base cero y dónde se queda corto; los resultados de la primera licitación de la Ronda Uno de campos petroleros celebrada hoy. Tere Vale y yo discutimos sobre los probables cambios en el gabinete del Jefe de Gobierno del DF, Miguel Ángel Mancera. El presidente de la Comisión de Energía del Senado, David Penchyna (PRI-HGO), opina sobre las subastas de hoy de la Ronda Uno. El director general del INFONAVIT, Alejandro Murat, explica las bajas en las tasas de interés del programa de Segundo Crédito.

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Fecha: 
Miércoles, 15 de Julio 2015 - 19:30
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Mi programa:

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Nueva estructura programática 2016

Hace unas semanas la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) entregó al Congreso la estructura programática que utilizará para el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) de 2016. Dicha estructura se enmarca en el contexto del Presupuesto Base Cero (PBC) y prevé una disminución en el presupuesto de alrededor de 135 mil mdp. Lo anterior, con el objetivo de:

  • Asignar de mejor manera los recursos a los objetivos del PND 2013-2018;
  • Fortalecer la eficacia y eficiencia de la Administración Pública Federal;
  • Reducir los gastos de operación con medidas de austeridad al interior del Gobierno Federal;
  • Priorizar los apoyos a programas sociales y productivos; y
  • Continuar con el impulso a la inversión en infraestructura.

¿Qué es la estructura programática?

La estructura programática es un documento en el que se definen las acciones que realizarán los ejecutores del gasto[1] para alcanzar sus metas. Concretamente, la estructura programática para 2016 resulta de la revisión de la estructura vigente, que incluye un análisis de los programas presupuestarios, con el fin de identificar complementariedades, similitudes y/o duplicidades en sus objetivos y alcances.[2]

Para proponer los cambios de la estructura programática de 2016, la SHCP consideró:

  • Si los programas contribuyen a alcanzar las metas del PND 2013-2018.
  • La duplicidad de los programas presupuestales.
  • La evaluación del desempeño de los programas y
  • La evaluación de impacto de los programas de desarrollo social.

Nueva estructura para 2016

La estructura programática para el proyecto del PEF 2016 establece 851 programas presupuestarios (Pp), lo que representa una disminución de 22.4% (246 programas) respecto a la estructura vigente actualmente.[3]

  • Al tomar en cuenta sólo los programas vigentes que cuentan con presupuesto asignado (974), la disminución fue sólo de 12.6% (123 programas). Aun así, se continuaría con la tendencia de los últimos años de disminuir el número de Pps.

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Fuente: Elaboración propia en base a Estructura programática a emplear en el proyecto del PEF 2016.[4]
Nota: Entre 2008 y 2015 se toman en cuenta programas con recursos fiscales asignados, que no necesariamente coinciden con la estructura programática. Al todavía no existir el PEF 2016, para dicho año se toman los de la estructura programática.

Algunos ajustes de 2016 a detalle

Partiendo de los datos otorgados por la SHCP en el documento en que presenta la estructura programática, la disminución de 246 Pps se debe a:

  • La fusión de 261 Pps en 99 Pps, que elimina las duplicidades que existen entre varios programas. Con la fusión, se centralizan los objetivos en una sola instancia asegurando un mejor manejo de los recursos y una gestión orientada a metas, lo cual debe disminuir el gasto público. Tan sólo un ejemplo:

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Fuente: elaboración propia en base a Estructura Programática para el proyecto de PEF 2016

Asimismo, se fusionó el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) que contribuye a mejorar el acceso a la alimentación de las familias en condición de pobreza con PROSPERA.

  • La resectorización de 7 Pp. Esto significa que el Pp fue cambiado de un ramo a otro, pues sus objetivos se alineaban al Plan Sectorial de otra instancia, o bien porque otra instancia cuenta con programas similares.

Un ejemplo de resectorización ocurrió con los programas del Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART), que pasó del Ramo 20 (Desarrollo Social) al 21 (Turismo), debido a la importancia de esta actividad para el turismo y por los objetivos de SECTUR en cuanto al desarrollo del turismo como herramienta que coadyuva a la conservación del patrimonio cultural contenido en la artesanía.

  • La eliminación de 56 Pps, que resulta de que el objetivo del programa ya fue alcanzado o que el programa no tiene los resultados esperados. En materia educativa, uno de los programas eliminados fue el Programa de Escuela Segura.
  • La creación de 4 PPs en los ramos de educación y salud:
    • Programa Nacional de inglés, que permitirá a los alumnos acceder al aprendizaje de este idioma desde la formación básica, lo cual contribuye a aumentar la productividad y competitividad de los futuros trabajadores.
    • Programa Nacional de Convivencia Escolar que tiene como objetivo prevenir la violencia dentro de las escuelas del país (bullying).
    • Programa protección y restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes, necesario para atender las atribuciones nuevas del Sistema Nacional del DIF.
    • Regulación y vigilancia de establecimientos y servicios de atención médica. Pp orientado a las funciones destinadas a la reglamentación, verificación e inspección de las actividades para la evaluación de los establecimientos de atención médica.

Conclusiones

  • La estructura programática de 2016, sienta las bases para lograr la disminución del gasto público el próximo ejercicio fiscal, a través de la mejora en la eficacia y eficiencia del ejercicio de los recursos.
  • El cambio en la estructura programática puede no haber sido tan radical como se manejó, si se considera que varios de los Pps eliminados no tenían recursos asignados desde ejercicios anteriores.

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[1] Los ejecutores del gasto pueden ser los tres poderes, organismos públicos autónomos, secretarías, administración pública centralizada, entidades de control directo, empresas paraestatales, entidades federativas y municipios (a través de ciertos ramos y Fondos), entre otras.

[2]http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/lineamie... numeral 8 y 11.

[3] En el ejercicio fiscal 2015 existen 1097 programas presupuestarios, de los cuales sólo 974 tienen presupuesto asignado.

[4] http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/1_av...

Fecha: 
Martes, 14 de Julio 2015 - 19:00
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¿Qué hay más allá del presupuesto base cero?

 

La realidad económica actual plantea retos muy importantes para las finanzas públicas por la innegable caída de los ingresos del sector público por el precio internacional del petróleo a niveles muy inferiores que los de años pasados.

Petróleos Mexicanos informó hace un par de semanas que en el periodo enero-mayo de 2015 los ingresos fueron de aproximadamente 133 mil millones de pesos (8 mil 628 millones de dólares); apenas 46% de los ingresos que se reportaron el año pasado en el mismo periodo.

La reacción más importante del gobierno ha sido el planteamiento del presupuesto base cero en 2016 como una medida anticipada para contener la presión en las finanzas públicas y mejorar la efectividad del gasto.

Un presupuesto base cero consiste en amarrar cada parte del gasto a una necesidad específica, además de evitar duplicidad en los programas y priorizar los temas que se pretende abarcar con el gasto público.

De entrada, el gobierno federal ha anticipado que en 2016 se dejarán de ejercer 135 mil millones de pesos, así como la eliminación de 56 programas de la administración pública federal.

A pesar de que es muy loable el esfuerzo del gobierno para ejercer un presupuesto más austero y pulcro, la realidad es que la efectividad del gasto público no puede venir solamente de gastar menos, eliminar programas o reordenar las prioridades en la agenda de temas que se tienen qué abarcar.

A continuación se mencionan dos aspectos muy importantes para potencializar la efectividad de 2016 en materia de finanzas públicas.

1. Reducción de los ingresos no tributarios

La relación ingreso-gasto del sector público posee una dualidad interesante.

Por un lado, los ingresos tributarios, es decir los ingresos que provienen de la recaudación general de impuestos han venido incrementándose en este sexenio, debido a los incentivos para estar registrado ante la Secretaría de Hacienda. Los datos más recientes que publica la Secretaría de Hacienda arrojan que en los primeros 5 meses de este año, los ingresos tributarios crecieron un 28.5% en términos reales.

Este es un aspecto muy positivo de lo que ha ocurrido en materia de impuestos en los primeros tres años del sexenio, pues los ingresos por impuestos han sido consistentemente bajos.

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Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Por otro lado, los ingresos que no provienen de la recaudación de impuestos cayeron en los primeros cinco meses de 2015 en 30.8% en términos reales.

Con este panorama, es normal esperar que el PEF 2016 considere una reducción del gasto.

El problema con las reducciones en el gasto es que el gasto público efectivamente ejercido año tras año es inconsistente con lo que se aprueba en el PEF.

Esta dinámica de sobre-ejercicio del gasto acarrea problemas relacionados de diversa índole.

Primero, un presupuesto que en los hechos se “sobreejerce” de manera consistente, genera incentivos del aparato gubernamental a no ajustarse a los lineamientos de gasto y los órdenes de prioridad que fueron discutidos y debatidos con el legislativo.

Segundo; el sobreejercicio del gasto público ha dado al gobierno la capacidad de usar fondos “extrapresupuestarios” a lo largo del ejercicio durante muchos años, lo cual genera incentivos para la opacidad y la extralimitación de los funcionarios públicos.

Gasto ejercido vs. gasto aprobado en México de 2005 a 2014

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Fuente: México Evalúa con base en información de la SHCP.

Es de sentido común darnos cuenta que un presupuesto que no se respeta en los hechos se convierte en más en un ejercicio de discusión, valioso desde el punto de vista democrático, pero inerte en cuanto a cómo gastar bien.

En un importante estudio realizado por México Evalúa, se destaca que en el periodo de 2005 a 2014 se ejerció 8.3% más de presupuesto en promedio cada año; unos 262 mil millones de pesos.

De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional, existen tres principios para el buen funcionamiento del presupuesto:

  • Alcance o cobertura.- El presupuesto debe tener un fondo total unificado del dinero público, así como claridad en todo lo que se abarcará con el presupuesto.
  • Transparencia.- No solo se requiere que la información sobre el presupuesto ejercido sea pública, sino que las clasificaciones de gasto sean funcionales y la estructura programática del gasto sea clara y congruente.
  • Realismo.- Se necesita contar con estimaciones precisas del entorno macroeconómico y existir congruencia con lo presupuestado vs. lo que se ha ido ejerciendo históricamente.

2. Opacidad y malos incentivos

La estructura financiera y de operación del aparato gubernamental está orientada a gastar en función de ingresos extraordinarios que no provienen necesariamente de la tributación sino básicamente de la renta petrolera.

Es muy importante notar que este esquema de sobreejercicio con base en excedentes es insostenible. Primero porque no habrá tales excedentes. Segundo, porque esto metería al gobierno en una fuerte presión deficitaria.

El apego a lo que se presupuesta no es solo una práctica sana desde el punto de vista retórico sino, como hemos mencionado, desde el punto de vista funcional.

Entre más espacios hay para realizar ajustes al presupuesto, más difícil se vuelve la evaluación de la efectividad de las políticas públicas y por ende, más difícil establecer ejercicios como el presupuesto base cero.

Dicho de otra forma, uno  de los riesgos del presupuesto base cero que se plantea en la actualidad es que no se considere como ha venido gastando el gobierno y por ende se mantenga el problema de los reajustes al presupuesto sobre la marcha, el problema del sobreejercicio.

Diferencias entre el presupuesto ejercido y el aprobado del gobierno sin incluir Entidades de Control Presupuestario Indirecto.

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Fuente: México Evalúa con información de la Cuenta Pública Federal de la SHCP.

Una pregunta válida es por qué gastar más de lo planeado puede representar un problema para las personas. El problema consiste en que de cada peso que la población aporta, una mayor parte se va en acciones de las que es muy difícil conocer sus alcances o su efectividad.

Otro problema estructural que acarrean los reajustes al presupuesto que redundan en sobreejercicio del gasto es que existen incentivos de índole política para favorecer a grupos de interés que representan o tienen el potencial de representar una amenaza para la estabilidad política de los gobiernos en turno. De esta manera, citando a Edna Jaime (Directora de México Evalúa), esos grupos favorecidos que en un momento sirvieron al gobierno en turno “[ ]hoy pesan mucho en la estructura del gasto y minan los esfuerzos redistributivos del Estado mexicano”.

Las partidas extra presupuestales suelen ser muy porosas y donde reside la mayor opacidad, por lo que los grupos de interés harán todo lo posible por capturarlas. La dimensión de los problemas de un estado que consistentemente otorga beneficios a estos grupos puede tener un potencial desestabilizador insospechadamente grande.

Un ejemplo típico son los acuerdos con los sindicatos magisteriales a través de los años en los sexenios anteriores. Aparentemente los beneficios otorgados a ese grupo sirvieron para lograr una relativa estabilidad política y gremial, pero en el largo plazo el resultado fue que les dio un poder exagerado y terminó desvirtuando algunos de sus objetivos más importantes.

Por ejemplo, la sola idea de tocar los intereses económicos de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) despertó la preocupación de un proceso electoral alterado por acciones de dicho sindicato en junio del presente año.

Conclusiones

Ante las fuertes presiones económicas tanto de carácter interno como externo en el ejercicio fiscal de 2016, México debe repensar su estructura de ingresos y gastos, por lo que el debate y la implementación del presupuesto de base cero no pudo haber llegado en un mejor momento.

Pero más allá del presupuesto base cero, se requiere tener por fin en México una elaboración del presupuesto apegada a las mejores prácticas internacionales, en donde todos los rubros sean claros, la transparencia sea funcional y asequible, y en el que los reajustes presupuestarios se reduzcan al mínimo posible.

No hay manera de lograr finanzas públicas sanas en el largo plazo cuando se tiene una dinámica en la que el gobierno no solo gasta más de lo que el legislativo aprueba, sino que lo hace de manera diferente a lo que se estipula.

La modificación neta del presupuesto se refiere a que existen tanto aumentos como recortes al presupuesto que se dan sobre la marcha. En el neto, en México las ampliaciones son consistentemente mayores a las reducciones, por lo que se termina gastando más de lo que se presupuesta.

Si bien la modificación promedio neta al presupuesto es de una dimensión todavía manejable, se requiere llevarla al mínimo, de la mano de un compromiso frontal con la transparencia del gasto público, en la que se privilegie el sentido de un presupuesto: gastar lo que se planeó. No más, no menos.

Fecha: 
Lunes, 13 de Julio 2015 - 18:30
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El gasto público en México: entre el dicho y el hecho

El gasto público no genera los beneficios que debería

Para 2015, la federación tiene presupuestado gastar 4 billones 695 mil mdp. Sin embargo, la mala calidad del gasto público, así como factores como la corrupción, ocasionan que el ejercicio de estos recursos genere escasos beneficios para los ciudadanos.

En teoría, el gasto público debería disminuir la brecha entre los habitantes con más ingresos y menos ingresos de un país, debido al efecto redistributivo que implica el que los ricos paguen más impuestos y que los más pobres sean los principales benefactores de los programas sociales. Sin embargo, México es el país de la OCDE en el que los impuestos y transferencias tienen menor impacto en la redistribución del ingreso.

La diferencia del Coeficiente de Gini[1] en México, antes y después de impuestos, es de sólo 0.012 puntos. En Austria, el coeficiente de Gini antes de impuestos (0.496) es ligeramente superior al de México (0.494), pero, tras ajustar por impuestos y transferencias, disminuye a 0.282, muy inferior al mexicano (0.482).

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Fuente: Elaboración propia en base a OECD Stats[2].

Datos de la SHCP apuntan a que este escaso efecto redistributivo no es resultado del diseño de los impuestos, pues, como se observa en la siguiente tabla, son los ricos quienes más pagan. El problema es la forma en que se gasta.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos de SHCP (2012).[3]

Sector por sector, la poca calidad del gasto es más evidente

En México, el gasto público en educación es equivalente al 6.2% del valor del PIB, misma proporción que destinan Irlanda y Holanda a este concepto. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones educativas señalan que el desempeño escolar de los niños mexicanos es muy deficiente en comparación con el de los de estos países.

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Fuente: Elaboración propia en base a http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf y http://www.oecd.org/pisa/keyfindings/pisa-2012-results-overview.pdf

 Es posible que los malos resultados de México se deban a que 90% del gasto se destina al pago de maestros y personal[4] descuidando el material e infraestructura de las escuelas. Además, recordemos que se estima que más de 24 mil maestros “trabajan” en escuelas fantasmas, que no existen pero tienen nóminas activas.[5]

 Así como en la educación, en el resto de los sectores la mayor parte de los recursos se destinan al gasto corriente. Del total del PEF 2015, el 76% de los recursos se destinarán a salarios, costos de operación, servicios personales y algunos subsidios (gasto corriente), mientras que el resto será para inversión.[6] 

Esfuerzos para incrementar la calidad del gasto[7]

 Las primeras evaluaciones de programas del gobierno federal comenzaron en la década de 1990. A partir del año 2000 los esfuerzos para implementar medidas para mejorar la calidad del gasto público en México se hacen sistemáticos al incluirse en la legislación. Algunos de los mayores avances derivan de la inclusión de la Nueva Gestión Pública a la presupuestación. Con ella, se aplican modelos de la gestión privada aplicados a los organismos públicos, haciéndolos más eficientes. Entre estas medidas se encuentran:

  • (2006) La creación de CONEVAL que genera información sistemática sobre los programas sociales y la pobreza.
  • (2006) El Sistema de Evaluación del Desempeño (SED) establecidos en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
  • (2008) Se publica la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
  • (2009) Se publica la Ley de Fiscalización y Rendición de cuentas.
  • (2009) El PEF de 2009 se convierte en el primero en ser basado en resultados, al incluir el monitoreo y la evaluación de programas.

La transparencia es un factor fundamental para mejorar la calidad del gasto, pues previene el derroche de recursos y hacer más efectivos los programas, además de permitir a la sociedad civil auditar las acciones del gobierno. Por ello, han contribuido a mejorar el gasto público medidas como:

  • La Creación de la Auditoría Superior de la Federación (2000) y el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (2003).
  • El lanzamiento en 2011 del portal de Transparencia Presupuestaria (transparenciapresupuestaria.gob.mx), donde pueden consultarse de manera sencilla los presupuestos de egresos, cuenta pública y la evaluación del desempeño de los programas gubernamentales.
  • La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2015, que sustituye a la de 2002.

¿Apego a las mejores prácticas internacionales?

A través de los años, México ha incorporado algunas de las mejores prácticas internacionales de presupuestación y transparencia, que inciden en la mejora de la calidad del gasto. El Índice de Presupuesto Abierto 2012 sitúa a México en el puesto 23 de 110,[8] en el grupo de países con suficiente apertura, gracias a que cuenta con:

  • Documentos preliminares que incluyen supuestos para elaborar el presupuesto (Ley de Ingresos, Presupuesto de Gastos Fiscales, entre otros)
  • Una propuesta de Presupuesto de Egresos del ejecutivo, que deriva en un Presupuesto aprobado por el legislativo (PEF).
  • Un Presupuesto Ciudadano de fácil acceso (Transparencia presupuestaria)
  • Un informe de final de año (Cuenta Pública)
  • Un reporte de la Auditoría Superior de la Federación.[9]

A pesar de estos avances, algunas de las mejores prácticas no se han adoptado:

  • No se revisa el PEF a mitad del ejercicio.[10]
  • No hay un límite al monto que pude modificar el ejecutivo del presupuesto original sin necesidad de autorización del congreso.
  • Aun más, las modificaciones no necesitan de explicación si no superan el 5% del monto original y, si lo superan, no existen lineamientos que especifiquen qué información debe reportarse.
  • La Cuenta Pública y el reporte de la Auditoría Superior de la Federación tardan más de cuatro meses después de terminado el ejercicio, en presentarse. Sin embargo, este periodo se acortará gracias a las reformas de este año.
  • No existen mecanismos de verificación sobre qué tan realistas son las variables macroeconómicas en las que se basa el presupuesto.[11]
  • Las entidades federativas no cumplen con algunas de las prácticas que la federación sí ha adoptado.[12]

 Algunos de los principales avances se relacionan con la adopción de prácticas de transparencia y el Presupuesto en base a Resultados, con el que se han adoptado prácticas como la definición de objetivos del gasto, el monitoreo y evaluación de los programas o la creación de Matrices de Indicadores de Resultados. Sin embargo, el presupuesto continúa asignándose de forma inercial para muchos sectores.

Conclusiones

  • La mala calidad del gasto público en México, especialmente por motivos como la corrupción y la arbitrariedad en la asignación de algunos recursos, impide que los ciudadanos se beneficien al máximo de los programas públicos.
  • En la última década, México ha tenido avances importantes en materia de presupuestación y transparencia. Sin embargo, su poco efecto sobre la calidad del gasto público es un indicador de que es necesario impulsar un cambio radical que asegure que los recursos se asignen de manera efectiva y eficientemente, en base a diagnósticos y objetivos. Este cambio podrá darse a partir de la implementación de prácticas del Presupuesto Base Cero para el próximo ejercicio fiscal.

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[1] Una medida que se utiliza para medir la desigualdad en los ingresos que va de 0 a 1, donde 0 corresponde a la perfecta igualdad y 1 a la perfecta desigualdad.

[2] Disponible en http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=IDD

[3] http://www.shcp.gob.mx/INGRESOS/ingresos_distribucion_pago/doc_Ingreso-G...

[4] http://www.oecd.org/edu/Education-at-a-Glance-2014.pdf

[5] http://www.24-horas.mx/detecta-imco-mil-906-escuelas-fantasma/

[6] http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/temas/pef/2015/docs/tom...

[7]  http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm , http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/Paginas/conceptualizacion.aspx y https://docs.google.com/a/ethos.org.mx/file/d/0B2M5aXUSlFd8OFAtcmVMamRqZ...

[8] De América Latina nos superan Brasil (puesto 12) y Chile (puesto16).

[9] http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Spanish... p. 14

[10] http://internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBI2012-Report-Spanish... p. 55

[11] http://www.mexicoevalua.org/wp-content/uploads/2014/04/MEX-EVA-CAJANEGRA...

[12] http://imco.org.mx/indices/indice-de-informacion-presupuestal-estatal-2014/

Fecha: 
Martes, 23 de Junio 2015 - 19:00
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El presupuesto base cero o la caída del petróleo

¿Qué está detrás de la propuesta de hacer un presupuesto base cero? Pero antes, ¿qué significa esto? Este sistema para elaborar un presupuesto es usualmente utilizado en el sector privado, y consiste en asignar recursos solamente a los proyectos que tienen una sólida justificación, por su viabilidad, oportunidad y rentabilidad. En el caso del gobierno mexicano, el secretario de Hacienda ha dicho que se van a revisar aquellos programas y proyectos que están duplicados y que no se justifican. Parece razonable. Sin embargo, en el campo de la política mexicana, los programas públicos están vinculados a clientelas políticas o grupos de presión de diverso tamaño y poder: el clientelismo en México es la forma arcaica del Estado de bienestar de los países ricos, en donde los apoyos sociales sí son universales y transparentes. Así que aquí este ejercicio parece un tanto complicado.

Algunas proyecciones que se han hecho sobre qué tanto impacto podría tener el presupuesto sobre base cero estiman que, para 2016, sólo podrá involucrar a poco más de 5% del gasto público, y a mediano plazo esa cifra podría subir a casi 30%. ¿Cuál es la razón de que su alcance sea tan menor? Los principales motivos son la inamovilidad del gasto público para el pago de la deuda interna y externa; los salarios y prestaciones de profesores, médicos y funcionarios; las erogaciones en pensiones y jubilaciones, los gastos multianuales en obra pública, etc. Así, más que un presupuesto base cero se trata de justificar el recorte de la pérdida de ingresos por la caída de los precios del petróleo. Por ello cabe preguntar: ¿en qué áreas recaerían los recortes? La estructura clientelar del gasto social permite suponer que será una batalla campal.

En consecuencia, es posible que los recortes del gasto público no afecten a los programas obsoletos y redundantes, sino a los sectores menos organizados o con menor fuerza política. Es decir, la racionalidad de los recortes –de eso que se dio en llamar presupuesto base cero– no será el bienestar general, que es lo óptimo. De esta manera, los posibles programas candidatos a perder recursos serán las inversiones en salud, educación, petróleo, (sin tocar los intereses sindicales) y combate a la pobreza. También son fuertes candidatos los recursos para el campo, la inversión productiva y ciencia. El desprestigio, descrédito y deslegitimación de la elite gobernante –teniendo en frente la lucha por la presidencia de la República que ya se inició– difícilmente tocará clientelas que podrían favorecer al rival favorito: López Obrador. Así que es muy probable el sacrificio de programas socialmente útiles.

Fecha: 
Jueves, 23 de Abril 2015 - 18:00
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Presupuesto Base Cero: rompiendo la lógica del presupuesto inercial

Deterioro del entorno económico internacional

El pasado 30 de enero de 2015[1], el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Dr. Luis Videgaray, anunció en conferencia de prensa la decisión del Gobierno Federal de implementar medidas fiscales preventivas para asegurar la estabilidad macroeconómica del país ante el previsible deterioro del entorno económico internacional.  En el diagnóstico presentado por la SHCP, algunos de los factores que alimentan este nuevo escenario son:

  • Volatilidad en el precio del petróleo: que se manifestó a través de una drástica caída de los precios internacionales del petróleo a inicios de 2015. Particularmente de la Mezcla Mexicana de Exportación (MME), cuyo precio ha caído 40% en los últimos 6 meses.[2]
  • Normalización de la política monetaria en Estados Unidos: que se traduce en la expectativa de un alza inminente en las tasas de interés por parte de la Reserva Federal, lo que implica una disminución en los flujos de capitales hacia países emergentes.

Reacción del Gobierno mexicano: medidas fiscales precautorias

Ante estas nuevas condiciones económicas internacionales, la SHCP anunció la implementación de dos medidas fundamentales:

1. Ajuste significativo del gasto público: por un monto de 124 mil 300 mdp del gasto del sector público federal, lo que representa el 0.7% del PIB.

Distribución del ajuste presupuestal por entidades públicas: 2015

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Fuente: Portal de Transparencia Presupuestaria, SHCP.

Distribución del ajuste por tipo de gasto para dependencias de la APF: 2015

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Fuente: Portal de Transparencia Presupuestaria, SHCP.

2. Presupuesto Base Cero: es una estrategia de presupuestación, que se verá reflejada en el Presupuesto de Egresos para 2016[3] y que implica cambiar por completo la lógica bajo la cual éste se ha construido, con el objeto de privilegiar los proyectos de inversión y aquellos programas con mayor beneficio para la población.

Origen y lógica del Presupuesto Base Cero

La premisa básica detrás del Presupuesto Base Cero consiste en, a partir de una revisión detallada de todos los rubros de un presupuesto, incrementar la eficiencia del gasto en un entorno de austeridad.

  • La presupuestación base cero (zero-based budgeting) es un concepto que proviene del ámbito empresarial y que fue incorporado en el sector público de Estados Unidos a finales de los 70 por muchas ciudades y por ciertos gobiernos nacionales, como Tailandia, para ordenar su gasto en rubros como salud o educación, donde los supuestos para incrementar el gasto son rara vez cuestionados.
  • El creador del concepto es Peter Phyrr[4], manager de la compañía Texas Instruments, donde habitualmente el presupuesto anual se elaboraba, de forma inercial,  sobre la base del presupuesto del año anterior.
  • En el presupuesto inercial, a cada rubro de gasto ejecutado el año pasado, se le añadía un determinado porcentaje de crecimiento para el siguiente año. Este porcentaje de incremento se determinaba arbitrariamente, aunque en ocasiones se encontraba atado a otra variable como la tasa de inflación, el crecimiento del PIB o la tasa de crecimiento de las ventas de la empresa.

Cuando Peter Pyhrr implementó la idea de la presupuestación de base cero en Texas Instruments, cada año se preparaban los presupuestos, como si las cifras del año pasado no hubieran existido. Esto es:

  • Cada rubro tiene que ser repensado desde cero y luego justificado.
  • No es aceptable el uso de los gastos del año pasado como punto de referencia en los nuevos gastos presupuestados, para luego sólo tener que justificar el aumento de ese gasto.
  • Todas las demandas de recursos presupuestales son tratadas enteramente como si fueran nuevas solicitudes de proyectos totalmente nuevos.

Entre las ventajas atribuidas a la presupuestación base cero se encuentran las siguientes:

  • Permite que el costo de funcionamiento de las operaciones de una empresa o gobierno ocurra en el nivel más bajo posible.
  • Al romper con la lógica del presupuesto inercial, la toma de nuevas decisiones se da a un costo muy bajo y existe mayor flexibilidad para adaptarse a un entorno de recursos escasos.

Entre las desventajas inherentes a los presupuestos base cero encuentran las siguientes:

  • Su confección e integración consume mucho tiempo, información y recursos.
  • Es complejo, no poseen la simplicidad de un presupuesto incremental.

SHCP: el reto de la implementación

En el caso de aplicar la lógica base cero al PEF 2016, la propuesta de la SHCP consiste en transitar de un presupuesto inercial, en el que se toma como base el presupuesto anterior y se le incorporan incrementos marginales, a uno en el que cada año se parte de una base nueva y se revisan exhaustivamente:

  • Rubros de gasto que presentan duplicidades y programas que no cumplen su propósito;
  • Inversiones que no alcanzan los niveles de rentabilidad social deseada y cualquier política pública con impactos regresivos en la distribución del ingreso y la riqueza.

En opinión de diversos analistas, la implementación de la lógica base cero en el PEF 2016, donde la premisa del presupuesto inercial es la norma, se avizora como un asunto complejo y representa un reto de negociación política para la SHCP, porque implica romper con los usos y prácticas establecidos[5] que rigen la discusión, modificación y negociación presupuestal en el Poder Legislativo.

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[1] Conferencia sobre las Perspectivas Económicas 2015-2016 y el Informe sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública al cuarto trimestre de 2014.

http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/doc_discurso_funcionarios/secretarioSH...

[2] De acuerdo con datos del Servicio Geológico Mexicano, el precio del promedio del barril de la MME el 21 de octubre de 2014 se ubicó en 77.63 dls, mientras que el 12 de marzo de 2015 fluctuó en 46.44 dls. http://portalweb.sgm.gob.mx/economia/es/energeticos/precios-historicos/6...

[3] SHCP anunció que, apoyado por el Banco Mundial, ha iniciado ya una revisión integral del gasto público.

[4] Pyhrr, P., “Zero-base Budgeting: A Practical Management Tool for Evaluating Expenses”, John Wiley & Sons, 1973.

[5] Muchos legisladores acostumbran reportar como un logro de su gestión legislativa la aprobación de incrementos en programas públicos o la aprobación de presupuestos “históricos” para sus estados.

Fecha: 
Martes, 31 de Marzo 2015 - 17:00
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Método presupuestario base cero. El avionazo de Germanwings en Francia. Recomendaciones culturales

Esta tarde me visita Denise Cordova Just, Coordinadora Académica del Area de Cultura del Centro de Educación Continua Unidad Allende del IPN para informar sobre los nuevos dilplomados que iniciarán próximamente. En el estudio me acompañan Tere Vale y Bernardino Esparza y comentamos sobre el método presupuestario base cero, el avionazo de German Wings en Francia. Mónica Belén y Natalia Cabarga y sus recomendaciones culturales.

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Viernes, 27 de Marzo 2015 - 19:00
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